هنر توافق ترامپ و ایران: یک سیاست خارجی اجباری ناموفق

ترجمه و تلخیص: حسن رحمانی

خلاصه:

موفقیت سیاست خارجی اجباری یک دولت به میزان تأثیرگذاری آن بر یک «هدف» بستگی دارد - فرضی که فرض می‌کند عوامل دیگر مانع از هدف سیاست نمی‌شوند اما در عمل، ماهیت نظام بین‌الملل، پتانسیل موفقیت چنین سیاستی را پیچیده می‌کند. این مقاله این ایده را با استفاده از تصمیم سال 2018 آمریکا که هدف آن برچیدن برجام با خروج از توافق و تحریم مجدد ایران بود، بررسی می‌کند. برای انجام این کار، این مقاله با ادبیات عمومی و منطقه ای خاص در مورد سیاست خارجی اجباری درگیر می شود، پیشینه ای از روابط ایران و آمریکا را ارائه می دهد و حرکت اجماع محوری را که منجر به برجام شد، همراه با تصمیم یکجانبه ایالات متحده در سال 2018 بررسی می کند توافق را نادیده بگیرد. این یافته‌ها نشان می‌دهد که چگونه محیط‌های سیاسی آمریکا و ایران تحقق هدف سیاست خارجی اجباری برچیدن برجام را دشوار کرده است. دلایل این امر بر این باور است که ماهیت به هم پیوسته نظام بین‌الملل، اثربخشی این نوع سیاست خارجی اجباری را کاهش می‌دهد، حتی زمانی که آمریکا را مجری قدرتمند این سیاست بدانیم. بنابراین، من در مورد اهمیت به دست آوردن عوامل زمینه ای هنگام در نظر گرفتن این نوع روابط بین المللی استدلال می کنم.

پیامدهای سیاست:

 سیاستگذاران باید بازیگرانی را که بر مشکلات سیاستگذاری تأثیر می گذارند در فرآیند سیاست گذاری بگنجانند تا شانس دستیابی به اهداف سیاست خارجی اجباری مورد نظر را به حداکثر برسانند.

 برداشت ایران از عملکرد ایالات متحده به طور جداگانه یا حتی علیه سایر امضاکنندگان برجام، 1+5، قدرت تصمیم واشنگتن دی سی در سال 2018 را کمرنگ کرد. این امر نیاز سیاستگذاران به جذب بازیگران داخلی "هدف" را در هنگام تدوین سیاست برجسته می کند.

 یک سیاست خارجی اجباری در یک سیستم بین‌المللی که به طور فزاینده‌ای به هم پیوسته است، کمتر موفق می‌شود، زیرا منافع اقتصادی بیشتر از منافع سیاسی است. در حالی که منطق پشت این ممکن است منطقی باشد - یکی از وابستگی متقابل - نتیجه نیاز به ملاحظات گسترده تری هنگام اجرای یک سیاست خارجی اجباری معاصر دارد.

 درس گسترده‌تر اینجا نشان می‌دهد که چقدر لازم است که زمینه سیاست‌گذاری گسترده‌تر را به تصویر بکشیم. این به نیاز به توسعه تحلیل‌های جامع از مشکل خط‌مشی مورد نظر اشاره می‌کند و در عین حال طیف وسیعی از بازیگران را درگیر می‌کند تا بهترین شانس‌ها را برای موفقیت ایجاد کنند.

1- سیاست خارجی اجباری، ترامپ و ایران:

 مذاکرات 101: بهترین معاملاتی که می‌توانید انجام دهید، معاملاتی هستند که از آنها دور می‌شوید... و سپس آنها را با شرایط بهتری دریافت می‌کنید(ترامپ 2014).

دونالد جی. ترامپ پیش از اینکه چهل و پنجمین رئیس جمهور ایالات متحده آمریکا شود، رویکرد خود را در مذاکرات از طریق کتاب، معاملات تجاری و توییت ها تشریح کرد. موفقیت در این تلاش مستلزم نفوذ یا اهرم کافی بر طرف مذاکره برای بهبود شرایط یک «معامله» است. این تاکتیک بیشتر در اسناد رسمی، سیاست‌ها و اقدامات دولت ترامپ در سال‌های 2017-2021 منعکس شد و در تصمیم سال 2018 برای اعمال فشار برای بازنگری برنامه جامع اقدام مشترک چندجانبه (برجام) 2015 با خروج از توافق (ترامپ) بازتاب یافت.

این مقاله بر روی این تصمیم به عنوان یک مطالعه موردی برای بررسی این نوع سیاست خارجی تمرکز دارد و با توجه به سؤالات زیر هدایت می شود: ایالات متحده چقدر در برچیدن برجام 2015 از طریق تصمیم به خروج از این توافق، موفق بود؟ در همین راستا، برجام مبتنی بر اجماع، چگونه با سیاست خارجی اجباری یکجانبه 2018 در دستیابی به اهداف مورد نظر مقایسه شد؟ این مقاله با ارزیابی این سیاست در چارچوب روابط ایران و آمریکا، بازیگران، محرک‌ها و شرایطی را که از برچیده شدن برجام پس از تصمیم 2018 جلوگیری کردند، شناسایی و تحلیل می‌کند. این بحث من را نشان می دهد که ماهیت به هم پیوسته نظام بین الملل شانس موفقیت این سیاست خارجی اجباری را کاهش می دهد. در واقع، در حالی که تصمیم سال 2018 برای خروج از برجام از طریق «فشار اقتصادی حداکثری» صورت گرفت (ترامپ،2018) دولت ترامپ نتوانست سطوح مشابهی از حمایت چندجانبه را به دست آورد که در وهله اول منجر به امضای توافق شد. از اینجا، من ادعا می کنم که عوامل دیگری در نظام بین الملل باید در ساخت این نوع سیاست خارجی گنجانده شود تا شانس موفقیت به حداکثر برسد.

این مقاله سه مفهوم را برای بررسی این نوع سیاست خارجی به هم پیوند می‌دهد.

اولی، دیپلماسی اجباری، استفاده از اقدامات قهرآمیز و «سازگارانه» برای تغییر مسیر یک دولت است که ممکن است قبلاً شروع شده باشد یا نباشد (جورج، 1991).

مفهوم دوم، اجبار، شامل استفاده از زور برای متوقف کردن یک بازیگر از انجام کاری یا شروع کار به طور کلی است (شلینگ، 2008، صفحات 70-71)

و سومین موضوع بر تحریم‌های اقتصادی و اینکه چگونه می‌توانند بازیگران را مجبور به تبعیت از آن کنند، متمرکز است. استانداردهای خاص (Lindsay، 1986).

با کنار هم قرار دادن این مفاهیم، ​​این مقاله برون‌یابی می‌کند: «دیپلماسی اجباری» با تمرکز بر جنبه اجباری (و نه سازگاری) تعاملات، «اجبار» تنها با تمرکز بر سناریویی که هدف از اقدام اجباری تغییر مسیری است که یک بازیگر در آن عمل می کند. قبلاً «تحریم‌های اقتصادی» را با بررسی نحوه پیگیری مجموعه‌ای از استانداردها آغاز کرده است که باعث خرید از سوی دیگر کشورها می‌شود. من این نوع تعامل دولت را برچسب گذاری می کنم. سیاست خارجی اجباری، این مفهوم را در چارچوب وسیع‌تر امور بین‌الملل ارزیابی می‌کند که در آن حوزه‌های سیاسی و اقتصادی به طور فزاینده‌ای همپوشانی دارند (کوپر، 1972؛ کوپلند، 1996) و این را به پژوهشی مرتبط می‌کند که مشکل بررسی مسائل خاورمیانه را با استفاده از مفاهیمی که خارج از آن ابداع شده‌اند، برجسته می‌کند. منطقه (ادیب مقدم، 2006؛ دارویچ و کاربو، 2020؛ لاوسون، 2009).

به عبارت دیگر، این مقاله سیاست خارجی اجباری را با استفاده از تصمیم 2018 برای خروج از برجام، بازگرداندن تحریم‌ها علیه تهران و فشار برای مذاکره مجدد در مورد شرایطی که در نهایت تهدیدات ناشی از ایران را از بین می‌برد، ارزیابی می‌کند. این تهدیدها به‌عنوان تکثیر و توسعه تسلیحات، تهاجم منطقه‌ای، حمایت از گروه‌های تروریستی و فعالیت‌های بدخیم جانشین شناسایی شدند (دستور اجرایی 13846، 2018). از اینجا، من استدلال می کنم که این رویکرد سیاست خارجی به دلیل ماهیت نظام بین الملل به طور فزاینده ای ناکارآمد شده است. این امر با این واقعیت است که دیگر امضاکنندگان برجام با کمپین فشار حداکثری اقتصادی ترامپ مطابقت نداشتند و توافق را لغو نکردند. در واقع، برخی تا آنجا پیش رفتند که برنامه تحریم‌های آمریکا را از طریق مکانیسم‌های رسمی و غیررسمی دور زدند. با بررسی این اقدامات، این مقاله نشان می‌دهد که نیروها یا رویدادهای دیگری برای موفقیت این سیاست خارجی اجباری ایالات متحده باید وارد عمل شوند - به این معنی که اگر اعضای دیگر برجام به دلایل مختلف و متوالی توافق را پاره کنند، اختلاف اصلی باقی می‌ماند. این مقاله توضیح می دهد که چرا چنین است و با استفاده از مطالعه موردی ترامپ-برجام به عنوان یک بوم تجربی برای انجام این کار، بیان می کند که این برای سیاست خارجی اجباری به چه معناست.

در این مرحله، شایان ذکر است که این مقاله ادعا نمی کند که دولت ترامپ از اعمال این سیاست خارجی اجباری یک هدف داشته است. همچنین نتیجه گیری های قابل تعمیم برای موفقیت یک سیاست خارجی اجباری در زمینه های دیگر وجود ندارد. در عوض، این گزارش کمکی به درک اینکه چگونه و چه چیزی منجر به یک سیاست خارجی اجباری ناموفق در مطالعه موردی ترامپ-برجام شد، ارائه می‌کند. بنابراین هدف گسترده تر برانگیختن برون یابی و مطالعه در این نوع سیاست خارجی است.

به این ترتیب، این مقاله به بررسی نیروهای سیاسی و اقتصادی منجر به نتیجه سیاست می پردازد و بنابراین روابط دوجانبه بین ایالات متحده و ایران را مورد بررسی قرار می دهد. این امر با درگیر شدن در ابتدا با ادبیات مربوط به این نوع سیاست خارجی انجام می شود تا جایی که مفهوم سیاست خارجی اجباری در روابط بین الملل گسترده تر (( IR) و بحث های علمی خاص منطقه قرار دارد، انجام می شود. از آنجا، این مقاله به بررسی روابط ایران و آمریکا در آستانه برجام، به اجرای سیاست خارجی ترامپ می پردازد.

سیاست خارجی:

در مطالعه روابط بین الملل، سیاست خارجی اجباری با کارِ Keohane و Nye در ارتباط است که چگونه یک بازیگر می‌تواند «دیگران را به انجام کاری وادار کند که در غیر این صورت انجام نمی‌دادند» (Keohane .(& Nye Jr., 2012, p. 10) این با کار متمرکز بر حل مناقشه مورگنتا در مورد اینکه چگونه کسانی که این نتیجه را دنبال می‌کنند، اهدافی را (از طریق تحریم) یا (از طریق تجارت) وادار می‌کنند تا به اهداف خاصی برسند، همسو است.(Morgenthau, 2005, pp. 4-5)  در حالی که دیگران بر این جنبه از تعامل دولت در زمینه های مختلف تکیه می کنند (کامل، 2016؛ والت، 1990؛ والتز، 1979). این مقاله بر دیپلماسی اجباری جورج و ایده های گیلپین در مورد گرده افشانی متقابل سیاست و اقتصاد متمرکز است. این بخش با این مفاهیم در کنار کارهایی که فایده آنها را هنگام تحلیل مسائل در خاورمیانه در نظر می گیرد، نحوه ارتباط آنها با تصمیم برجام 2018 را مشخص می کند و نشان می دهد که چرا از این مطالعه موردی برای تحلیل سیاست خارجی اجباری استفاده می شود.

جورج با عطف به بورسیه سیاست خارجی، اشاره می‌کند که دیپلماسی اجباری «تقاضای یک بازیگر از یک دشمن را با تهدید به مجازات برای عدم تبعیت می‌کند که او آن‌قدر معتبر و قدرتمند در نظر می‌گیرد که او را متقاعد کند تا با این خواسته موافقت کند» (جورج، 1991، ص 4). در این زمینه، سه هدف مشخص می‌شود: وادار کردن هدف به توقف در رسیدن به هدف، خنثی کردن عمل یک هدف، یا ایجاد تغییرات در دولت هدف - با توجه به اینکه هدف دوم بلندپروازترین از این سه است (جورج، 1994،ص 9). بنابراین، دیپلماسی اجباری، طیف گسترده‌تری از اهداف را نسبت به تمرکز سیاست خارجی اجباری این مقاله، که توسط خود مطالعه موردی مشخص می‌شود، در بر می‌گیرد، یعنی قصد تصمیم آمریکا برای خروج از برجام، اِعمال مجدد تحریم‌ها و سپس مذاکره مجدد در شرایط بهتر.

سایر کارهای مربوط به این جنبه از سیاست خارجی نیز در چارچوب این مطالعه مهم است. برای آرت (2003)، دیپلماسی اجباری صرفاً بر تهدید متمرکز است و نه اجرای اقدامات زور. روایت آرت، خود را از آثار جورج جدا می کند که استفاده از اقدامات قهرآمیز در معاملات دیپلماسی اجباری را نشان می دهد. در راستای جورج در این جبهه، استدلال و مطالعه موردی این مقاله نه تنها به تهدید، بلکه به استفاده از اقدامات قهرآمیز، یعنی تحریم‌ها نیز مربوط می‌شود. منطق پشت تعریف دقیق هنر ناشی از این هشدار است که «به دیپلماسی اجباری متوسل نشوید، مگر اینکه، در صورت شکست، آماده باشید که مسیر جنگ را طی کنید یا دریچه فرار مناسبی را آماده کرده باشید» (جورج، 1994، ص 408). ). این نگرانی در مورد شروع جنگ هنگام درگیر شدن در دیپلماسی اجباری توسط سائر مشترک است و اشاره می کند که چگونه چنین تهدیدی که منجر به درگیری می شود ممکن است پیامد منفی برای آن داشته باشد.

با بازگشت به ترامپ، تصمیم اجباری سیاست خارجی با موانع متعددی روبرو شد که یکی از آنها از درون خود ایالات متحده آمریکا سرچشمه می‌گیرد و از برداشت‌های متفاوت بازیگران درگیر سخن می‌گوید. همانطور که دیویس خاطرنشان می کند، ماهیت شفاف سیستم سیاسی ایالات متحده به این معنی است که وقتی احزاب سیاسی و حمایت عمومی پشت چنین تلاشی باشند، یک سیاست خارجی اجباری معتبر تلقی می شود - حمله سال 2003 به عراق و پیامدهای آن را به عنوان نمونه ای از این مثال ذکر می کند. دیویس در ادامه با اشاره به روابط آمریکا با ایران پیش از برجام اشاره می‌کند که وقتی با یک محیط سیاسی غیرمناسب مشابه مواجه می‌شویم، «اعتبار قهری رئیس‌جمهور ممکن است به طور قابل‌توجهی تضعیف شود» (دیویس، 2012، ص 328). در واقع این سناریویی بود که به عنوان فقدان حمایت عمومی و دو حزبی برای تحریم ایران بین سال‌های 2015 و 2018 با دولت ایران که به توسعه برنامه هسته‌ای خود ادامه می‌داد ترکیب شد. تعمیم این موضوع به سیاست خارجی اجباری ترامپ برای تحریم مجدد ایران با خروج از برجام، سرنوشت مشابهی را برای این سیاست نشان می‌دهد، اما این بار به دلایل متفاوتی که بر سایر امضاکنندگان توافق متمرکز است.

ماهیت یکجانبه تصمیم ترامپ نشان داد که چگونه ایالات متحده در سال 2018 منافع اعضای گروه 5+1 را در نظر نگرفت. در واقع، کمپین فشار حداکثری خود پیشرفت چندانی در متقاعد کردن بریتانیا، فرانسه، روسیه، چین و آلمان نداشت و اتحادیه اروپا از این روش پیروی کند (لینچ، 2020). آنچه نیز واضح است این است که تصمیم ترامپ در وهله اول با تحولاتی که منجر به امضای برجام شد در تضاد است. به طور خاص، ماهیت چندجانبه توافق، و همچنین مذاکرات قبلی و بعدی جامعه بین‌الملل (از جمله بزرگترین شریک تجاری ایران و حامی گفتگو بر سر تحریم‌ها، اتحادیه اروپا)، چگونه بر این توافق فشار وارد کرد. در واقع، تصمیم اتحادیه اروپا برای پیوستن به تحریم‌های تحت رهبری ایالات متحده علیه ایران در سال 2012، به شکل مسدود کردن نفت و دارایی‌ها در ژانویه ("تصمیم شورای 2012/35/CFSP اصلاح تصمیم 2010/413/CFSP در مورد اقدامات محدودکننده علیه ایران" ، 2012)، تراکنش های سوئیفت در ماه مارس ("دستور سوئیفت برای قطع ارتباط بانک های ایرانی تحریم شده در پی تصمیم شورای اتحادیه اروپا"، 2012)، و مجموعه تقریباً گسترده ای از تحریم ها بر تجارت در دسامبر ("تحریم های اتحادیه اروپا علیه ایران: شورا محدوده اقدامات اکتبر را تعریف می کند". '، 2012)، به دنبال تعدادی از ابتکارات فشرده مبتنی بر گفتگو برای حل و فصل نگرانی های برنامه هسته ای صورت گرفت. در مقایسه، تصمیم سیاست خارجی اجباری آمریکا در سال 2018 با حمایت دیگر اعضای گروه 5+ 1 (و دولت ایران) از برجام در تناقض قرار گرفت. در ایران، نورزمان یک بن بست «فشار حداکثری» ایالات متحده در ایران را به دلیل توانایی تهران در عدم تبعیت از خواسته های تحریم ها مطرح می کند (نوروززمان، 2020). فراتر از این، سایر امضاکنندگان 1+5 انتقادات خاصی را از تصمیم سیاست خارجی اجباری دولت ترامپ مطرح کردند.

در روسیه، کرملین بیانیه‌ای منتشر کرد که در آن ناامیدی عمیق خود را از اقدام ترامپ برای تحریم مجدد ایران با خروج از توافق اعلام کرد. مسکو تاکید کرد که «هیچ زمینه‌ای برای تضعیف برجام وجود ندارد و نمی‌تواند وجود داشته باشد» و از طریق افزایش همکاری و گفت‌وگو به توافق متعهد باقی ماند (بیانیه وزارت خارجه درباره تحولات پیرامون برجام درباره برنامه هسته‌ای ایران، 2018). این موضوع یک روز پس از اعمال مجدد اولین قسط تحریم‌ها علیه ایران توسط ترامپ تکرار شد.

همانطور که روسیه اضافه کرد که «هر کاری را که لازم باشد به نفع حفظ و اجرای کامل SVPD توافق هسته ای ایران انجام خواهد داد» (وزارت امور خارجه روسیه به نقل از رید، 2018). در جای دیگر، چین حمایت خود از برجام و ماهیت چندجانبه آن را تکرار کرد زیرا وانگ یی وزیر امور خارجه بر لزوم احترام و حفاظت از توافق تاکید کرد، 3 روز قبل از اِعمال مجدد اولین مورد از تحریم های ایالات متحده (وانگ یی به نقل از جی بی تایمز، 2018).

مطابق با تحولات قبلی، انتقادات شدید اتحادیه اروپا و تروئیکا وارد شد که به «پشیمانی» از تصمیم ایالات متحده اشاره کردند و بر عزم خود برای «حمایت از فعالان اقتصادی اروپایی که در تجارت قانونی با ایران، مطابق با قوانین اتحادیه اروپا و قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل متحد، حمایت می‌کنند» تأکید کردند.

علاوه بر این، اتحادیه اروپا قانون مسدودسازی برانگیخته شده توسط ILSA علیه ایالات متحده را مجدداً اجرا و به روز کرد تا اطمینان حاصل کند که این مکانیسم به اپراتورهای اتحادیه اروپا اجازه می‌دهد تا خسارات ناشی از تحریم‌های فراسرزمینی را جبران کنند... اثر هر گونه تحریم در اتحادیه اروپا را باطل کند احکام دادگاه های خارجی بر اساس آنها ... [و منع] افراد اتحادیه اروپا از پیروی از آن تحریم ها» (قانون مسدودسازی به روز شده در حمایت از توافق هسته ای ایران، 2018). این تصمیم نشان داد که بروکسل تا چه اندازه با تصمیم یکجانبه ترامپ به طور جدی مخالفت کرده و تهدیدی مشابه برای انتقال مجدد اختلاف به سازمان تجارت جهانی برای میانجیگری انجام داده است. این به معنای مقاومت آشکار اتحادیه اروپا در برابر تصمیم اجباری سیاست خارجی ترامپ برای لغو برجام بود. علاوه بر این، تصمیم ایالات متحده، همراه با اختلاف نظر در قالب چندجانبه امضاکنندگان برجام، توانایی سایر اعضای گروه 1+5 را برای ارائه جایگزین‌هایی برای توسعه بیشتر برنامه هسته‌ای‌اش به ایران کاهش داد. این به نوبه خود مقاومت و ماهیت مشکل ساز سیاست خارجی اجباری ایالات متحده برای تحریم مجدد ایران در مواجهه با حمایت مستمر اعضای دیگر گروه 1+5 از ایران را نشان داد.